【關(guān)鍵詞】

上市公司、財(cái)務(wù)造假、新舊證券法銜接責(zé)任人員區(qū)分處理

【處罰要旨】

本案為首批跨越 2019 年修訂的《證券法》（以下簡稱“ 2019 年《證券法》”）的施行日期，并適用新法懲處的重大財(cái)務(wù)造假案例，通過大幅提高違法違規(guī)成本、嚴(yán)懲“首惡”、突出“關(guān)鍵少數(shù)”責(zé)任，向市場傳遞“零容忍”鮮明信號。同時(shí)，在 2019 年《證券法》的處罰力度較 2005 年修訂的《證券法》（以下簡稱“2005 年《證券法》”）顯著加重的情況下， 本案綜合責(zé)任人員在信息披露違法中決策、組織、參與、知悉以及其他未勤勉盡責(zé)等情況，合理判定其與違法行為的關(guān)聯(lián)程度，劃分責(zé)任梯度，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)、精準(zhǔn)執(zhí)法。

【基本案情】

（一）甲科技股份有限公司（以下簡稱“甲公司”）2016 年至 2019 年年度報(bào)告虛增營業(yè)收入、利潤總額

甲公司通過虛構(gòu)境內(nèi)銷售業(yè)務(wù)、高報(bào)出口貨物銷售額等方式虛增營業(yè)收入和利潤總額。甲公司 2016 年至 2019 年年度報(bào)告分別虛增營業(yè)收入 22.98 億元、21.40 億元、20.12 億元、6.41 億元，分別占當(dāng)期披露營業(yè)收入的 40.32%、26.68%、27.18%、12.22%。2016 年至 2019 年年度報(bào)告分別虛增利潤總額 7.73 億元、8.69 億元、9.06 億元、2.31 億元，分別占當(dāng)期披露利潤總額（按絕對值計(jì)算）的 88.24%、98.67%、192.78%、99.37%。

（二）甲公司 2016 年至 2018 年年度報(bào)告、2019 年半年度報(bào)告虛增貨幣資金

甲公司通過財(cái)務(wù)不記賬、虛假記賬、偽造銀行單據(jù)等方式虛增貨幣資金。甲公司 2016 年年度報(bào)告虛增銀行資金24.40 億元，占當(dāng)期披露貨幣資金總額的 68.69%、凈資產(chǎn)的32.95%；2017 年年度報(bào)告虛增銀行資金 15.98 億元，占當(dāng)期披露貨幣資金總額的37.79%、凈資產(chǎn)的 20.04%；2018 年年度報(bào)告虛增銀行資金 26.07 億元，占當(dāng)期披露貨幣資金總額的 76.93%、凈資產(chǎn)的 31.17%；2019 年半年度報(bào)告虛增銀行資金 20.15 億元，占當(dāng)期披露貨幣資金總額的 72.80%、凈資產(chǎn)的 23.84%。

（三）甲公司 2016 年至 2019 年年度報(bào)告未披露關(guān)聯(lián)交易

甲公司控股股東乙（集團(tuán)）有限公司（以下簡稱“乙公司”）

實(shí)際控制兩家公司，系甲公司關(guān)聯(lián)法人但未披露。2016 年度至 2019 年度，未經(jīng)甲公司決策，在乙公司總裁劉某某 2 的直接指揮下，甲公司與乙公司實(shí)際控制的上述兩家關(guān)聯(lián)法人發(fā)生 321.32 億元資金往來。甲公司對于上述往來未記賬，未按照規(guī)定披露關(guān)聯(lián)關(guān)系及關(guān)聯(lián)交易，導(dǎo)致 2016 年至 2019 年年度報(bào)告存在重大遺漏。

甲公司實(shí)際控制人劉某某、時(shí)任董事長劉某某 3、總經(jīng)理萬某某、財(cái)務(wù)總監(jiān)周某某、董事會(huì)秘書劉某某 4 決策、組織、參與財(cái)務(wù)造假，是對甲公司信息披露違法行為直接負(fù)責(zé)的主管人員。甲公司其他時(shí)任董事、監(jiān)事、高級管理人員中， 監(jiān)事會(huì)主席王某某、邱某某，董事、副總經(jīng)理黃某某，副總經(jīng)理謝某某知悉甲公司財(cái)務(wù)造假卻仍然簽字保證甲公司定期報(bào)告真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，其余董事、監(jiān)事、高級管理人員簽字保證甲公司相關(guān)定期報(bào)告真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，且無法證明自身已對相關(guān)信息披露事項(xiàng)勤勉盡責(zé)，是甲公司信息披露違法的其他直接責(zé)任人員。此外，除了甲公司董事、監(jiān)事、高級管理人員外，乙公司總裁劉某某 2 在劉某某安排下挪用甲公司資金，時(shí)任甲公司家具工程部副總監(jiān)胡某某實(shí)施虛構(gòu)銷售業(yè)務(wù)，時(shí)任甲公司財(cái)務(wù)副總監(jiān)陳某某明知財(cái)務(wù)造假而作為會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署甲公司財(cái)務(wù)報(bào)告，以上三人行為均與甲公司相關(guān)信息披露違法具有直接的因果關(guān)系，是甲公司信息披露違法的其他直接責(zé)任人員。

劉某某作為甲公司實(shí)際控制人，決策、安排甲公司資金轉(zhuǎn)移至關(guān)聯(lián)方且未披露，指使甲公司財(cái)務(wù)造假。劉某某的行為已構(gòu)成 2005 年《證券法》第一百九十三條第三款和 2019 年《證券法》第一百九十七條第二款所述指使從事信息披露違法行為情形。

【處罰結(jié)果】

2021 年 10 月 18 日，中國證監(jiān)會(huì)作出〔2021〕81 號行政處罰決定和〔2021〕18 號市場禁入決定，認(rèn)定甲公司違反2005 年《證券法》第六十三條、2019 年《證券法》第七十八條第二款規(guī)定，構(gòu)成 2005 年《證券法》第一百九十三條第一款、2019 年《證券法》第一百九十七條第二款所述違法行為，決定對甲公司責(zé)令改正，給予警告并處以 600 萬元罰款；對劉某某給予警告并處以 930 萬元罰款，其中作為直接負(fù)責(zé)的主管人員罰款 30 萬元，作為實(shí)際控制人罰款 900 萬元；根據(jù)任職時(shí)間、履職情況及涉案程度等，對劉某某 3 等16 名責(zé)任人員依據(jù) 2019 年《證券法》給予警告，并處以 60萬元至 450 萬元不等的罰款；對邱某某等 2 名責(zé)任人員依據(jù)2005 年《證券法》給予警告，并分別處以 15 萬元、20 萬元的罰款。同時(shí)，對劉某某采取終身證券市場禁入措施，對劉 某某 3 等 4 人采取 5 年至 10 年不等的證券市場禁入措施。

【訴訟情況】

本案當(dāng)事人未提起行政訴訟。

【焦點(diǎn)問題】

（一）關(guān)于違法行為跨越 2019 年《證券法》施行日期的法律適用2019 年《證券法》于 2020 年 3 月 1 日正式施行。本案甲公司信息披露違法行為發(fā)生在 2016 年度至 2019 年度，甲公司 2019 年年度報(bào)告披露于 2020 年 4 月 30 日，即在 2019年《證券法》正式施行之后。因此本案涉及違法行為跨越 2019年《證券法》施行日期的法律適用問題。

《立法法》確定了法不溯及既往的一般性原則，《行政 處罰法》亦規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)適用違法行為發(fā)生時(shí)的法 律。因此，對于跨越 2019 年《證券法》施行日期的兩段違法行為首先應(yīng)當(dāng)分別評價(jià)。參照最高人民檢察院《關(guān)于對跨越修訂刑法施行日期的繼續(xù)犯罪、連續(xù)犯罪以及其他同種數(shù)罪應(yīng)如何具體適用刑法問題的批復(fù)》（高檢發(fā)釋字〔1998〕6 號）相關(guān)精神，對于跨法的繼續(xù)犯、連續(xù)犯或同種數(shù)罪，適用新法一并追訴，但新法比舊法更重的，應(yīng)酌情從輕處理。舉重以明輕，對于跨法的連續(xù)違法行為的行政處罰可秉持同樣做法，即在分別評價(jià)的基礎(chǔ)上適用新法一并處罰，并將部分違法行為發(fā)生在舊法時(shí)期作為整體量罰的酌定因素。

本案中，一方面，甲公司連續(xù)四年因財(cái)務(wù)造假導(dǎo)致信息披露違法，且于 2021 年 3 月因觸及交易類退市指標(biāo)被終止上市，給投資者造成重大損失。另一方面，2019 年《證券法》大幅提高了信息披露違法的法律責(zé)任，鑒于甲公司四年信息披露違法中僅 2019 年年度報(bào)告披露于 2019 年《證券法》施行日期之后，故在對甲公司整體適用 2019 年《證券法》的同時(shí)，可酌情從輕處罰。在 100 萬元至 1,000 萬元的法定罰款幅度內(nèi)，最終對甲公司處以 600 萬元罰款。

（二）關(guān)于信息披露違法責(zé)任人員的認(rèn)定

本案對甲公司信息披露違法責(zé)任人的行政責(zé)任認(rèn)定，有兩個(gè)特點(diǎn)：

一是嚴(yán)懲“首惡”，突出“關(guān)鍵少數(shù)”責(zé)任。首先，劉某某作為甲公司的創(chuàng)始人、實(shí)際控制人，在 2017 年 5 月前擔(dān)任甲公司董事長，并在離任后繼續(xù)主導(dǎo)甲公司重大事項(xiàng)的管理決策，是甲公司的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)和決策核心。甲公司的系統(tǒng) 性財(cái)務(wù)造假行為，與劉某某利用實(shí)際控制人地位指使信息披 露違法以維系控股股東資金鏈等利益具有直接因果關(guān)系。本案依據(jù) 2019 年《證券法》第一百九十七條第二款，對劉某某作為實(shí)際控制人罰款 900 萬元，超過對甲公司 600 萬元的罰款，同時(shí)對劉某某采取終身證券市場禁入措施，彰顯了嚴(yán)懲“首惡”的執(zhí)法理念。其次，本案將組織、參與財(cái)務(wù)造假的時(shí)任董事長、總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)、董事會(huì)秘書等“關(guān)鍵少數(shù)”認(rèn)定為直接負(fù)責(zé)的主管人員，分別處以 250 萬元至 450 萬元不等的較重罰款，并給予相應(yīng)年限證券市場禁入措施， 突出了對財(cái)務(wù)造假中“關(guān)鍵少數(shù)”的從嚴(yán)追究。

二是劃分責(zé)任梯度，體現(xiàn)過罰相當(dāng)。根據(jù)責(zé)任人員與甲公司信息披露違法行為之間的具體關(guān)聯(lián)程度，本案將行政責(zé)任由高到低劃分為決策指揮、組織實(shí)施、直接參與、知悉或應(yīng)當(dāng)知悉、雖不知悉但未勤勉盡責(zé)等五類情形。之后再根據(jù)不同人員具體身份職責(zé)、涉案程度等，在每一層次中進(jìn)一步明確責(zé)任大小，罰款金額分梯度精準(zhǔn)認(rèn)定。其中，對于不參與甲公司日常經(jīng)營且不知悉涉案造假行為的相關(guān)董事、監(jiān)事、高級管理人員等的責(zé)任認(rèn)定，主要考察其是否勤勉履職以及對信息披露違法的主觀過錯(cuò)程度。本案中，甲公司長期系統(tǒng)性財(cái)務(wù)造假，內(nèi)部治理失效，自 2019 年以來因“存貸雙高”屢次被媒體質(zhì)疑，2018 年年度報(bào)告被證券交易所問詢， 2019 年財(cái)務(wù)報(bào)表被會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具無法表示意見的審計(jì)報(bào)告。甲公司的上述異常情況均與其虛增營業(yè)收入、利潤總額以及貨幣資金的違法事實(shí)密切關(guān)聯(lián)。相關(guān)人員對異常情形未予以應(yīng)有關(guān)注，更未進(jìn)行必要、審慎核查，卻簽署確認(rèn)意見保證甲公司信息披露文件的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，存在明顯過失，屬于未勤勉盡責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。

【指導(dǎo)意義】

（一）遵循跨越新法施行日期案件的法律適用的基本原則

本案進(jìn)一步明確跨越新法施行日期案件法律適用的基 本原則，即必須嚴(yán)格遵循《立法法》《行政處罰法》相關(guān)規(guī) 定，同時(shí)參照最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)新舊法律適用司法解釋的精神。鑒于執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)違法行為始于新法施行前、在新法施行后仍具有繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)，對跨越新法施行日期案件適用新法進(jìn)行量罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為在新法施行前后持續(xù)的時(shí)間長度等因素。若主要違法行為發(fā)生在新法施行前，而新法規(guī)定的責(zé)任較重時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重考慮實(shí)質(zhì)重于形式的原則和行政處罰合理性，參照刑事領(lǐng)域有關(guān)規(guī)定，在新法的量罰幅度內(nèi)酌情考慮相關(guān)從輕因素量罰。

（二）依法精準(zhǔn)認(rèn)定信息披露違法責(zé)任人員

2019 年《證券法》提高了量罰幅度與自由裁量空間，這對精準(zhǔn)認(rèn)定、合理量罰提出更高的要求。中辦、國辦《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》指出，堅(jiān)持分類監(jiān)管、精準(zhǔn)打擊，全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率，加大對證券發(fā)行人控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員等的追責(zé)力度。本案為如何用足用好行政處罰的 “財(cái)產(chǎn)罰”和“資格罰”、實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體的精準(zhǔn)追責(zé)進(jìn)行了有益的探索。一是遵循嚴(yán)懲“首惡”、突出追“關(guān)鍵少數(shù)” 的執(zhí)法理念。二是按照精準(zhǔn)執(zhí)法的要求，根據(jù)上市公司董事、 監(jiān)事、高級管理人員的履職情況，與信息披露違法之間的關(guān)聯(lián)程度，以及其他人員參與、實(shí)施違法行為的深度，綜合對信息披露違法所起作用、知情程度、工作職責(zé)、專業(yè)背景等方面，劃分責(zé)任梯度，合理認(rèn)定責(zé)任人員的行政責(zé)任。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國立法法》（2015 年修正）第九十三條

《中華人民共和國行政處罰法》（2021 年修訂）第三十七條

《中華人民共和國證券法》（2005 年修訂）第六十三條、 第六十八條、第一百九十三條

《中華人民共和國證券法》（2019 年修訂）第一百九十七條、第二百二十一條

《證券市場禁入規(guī)定》（證監(jiān)會(huì)令第 115 號）第三條、第五條